2019年11月26日,中国保险学会开展了关于“加快农业保险高质量发展”的征稿活动。现选发一些来稿，供参考。

作者简介：于春辉，黑龙江银保监局。

2019年5月29日，习总书记主持召开中央深改组第八次会议，审议通过《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，为农业保险发展指明方向，发出了向高质量目标前进的动员令。黑龙江银保监局党委将认真贯彻落实中央决策部署，立足于服务龙江农业大省、强省的战略目标，以扩面、提标、增品、创新、规范为着力点，扎实推进我省农业保险高质量发展，全面全方位服务龙江国家粮食安全战略。现将黑龙江农业保险发展基本情况、问题及有关建议介绍如下：

近年来，在银保监会党委和黑龙江省委、省政府的正确领导下，农业保险稳步发展，农业保险制度不断健全，农业保险已成为分散农业生产经营风险的重要手段。当前，农业保险正面临转型高质量发展的难得历史机遇，加快解决农业保险发展趋缓制约因素，加快提高农业保险服务水平，对推进现代农业发展、改进农村社会治理、促进农民增收等具有十分重要的现实意义和深远影响。

（一）农业保险全面服务三农发展

自2008年成为全国农业保险试点省份的12年来，黑龙江农业保险政策性中央财政补贴的品种从6个增长到10个，参保农户从108.28万户次增长到217.89 万户次，保费收入从13.77亿元增长到42.19亿元，保险赔付金额由10.4亿元增长到56亿元左右（预估赔付金额）。2019年，黑龙江省承保政策性种植业保险面积1.27亿亩，提供风险保障519亿元；承保大兴安岭地区林木保险6290.11万亩，提供风险保障314.5亿元。截止2019年10月末承保奶牛、育肥猪共41.79万头，提供风险保障18.18亿元。

（二）灾后补偿功能较好发挥

目前，黑龙江农业保险已基本涵盖了农业生产面临的旱灾、涝灾、台风、冰雹、病虫害等自然灾害风险。应对自然灾害，特别是2016年区域性灾害多发和2019年强降雨及台风影响，种植业保险赔款金额分别为40.6亿元及55亿元左右（预估），赔付率分别为105%、140%，经济补偿机制和“稳定器”作用提升。但从全省看，较低的保险覆盖面与灾害随机分布存在突出矛盾，未参保地区的农户在灾后得不到保险赔偿，容易引发社会矛盾。

（三）服务国家粮食安全战略主动作为

积极推动大豆保险降费提标，2019年政策性大豆保险费率由9.6%降低至8%，亩保额由最低155元统一调整为200元；垦区内大豆保险费率由最高11.76%统一降至10%。2019年全省大豆保险承保面积3888万亩，同比增长46%左右，承保率达到60.65%。引导保险企业科技转型创新应用，组织召开农险科技应用创新研讨交流会，推动农业保险科技助力转型高质量发展。不断完善监管措施，坚持严字当头，实现保险产品、业务流程、再保险等各环节监管全覆盖。连续四年开展全省农业保险专项检查，深入推进农险领域突出问题整治，全力维护农业保险市场秩序，全力保障农民保户的合法权益。

（一）农业保险扩面增速趋缓

黑龙江农业保险自2016年承保面积过亿亩至今，发展增速趋缓。2019年，全省政策性种植业保险承保面积1.27亿亩，承保覆盖率约为57%，与全省农作物实播面积2.20亿亩相比，与指导意见“到2022年三大主粮作物承保覆盖率达70%以上”的任务要求相比，黑龙江省农业保险还有很长的路要走。农业需、农村缺、农民盼的风险保障缺口还很大。

（二）政策性涉农产品供给仍显不足

黑龙江自然资源状况决定农业生产方式的特殊性，产品短板、低效供给与三农需求之间矛盾较为突出，目前，黑龙江垦区外开办的中央财政补贴品种共有8个，包括玉米、水稻、大豆、小麦等4个种植业品种，能繁母猪、奶牛、育肥猪3个养殖业品种和森林保险。马铃薯、设施农业、农房、等风险保障产品供给不足且发展乏力。

（三）地方财力弱支撑能力差。

我省地方财力弱，耕地面积大，无力配套农业保险保费补贴资金。2018年我省一般公共预算收入1282亿元左右，一般公共预算支出4675亿元左右，73%依靠中央财政转移支付保支出和运转，全省76个市县有64个享受均衡性转移支付。较弱的地方财力对于支撑农业保险高质量发展缺乏有效的支撑。

（四）经办机构服务能力仍存在短板

大多数经营农险的公司，还是借助传统的方法进行风险管控。风险防控措施流于形式，既容易产生定损争议多、赔付周期长、拖赔惜赔等问题，又为虚假承保理赔、套取财政补贴资金等违法违规行为提供了空间，导致农业保险农民、监管、政府、机构员工四方不满意。一是农民不满意。散户保障没有保全，大户没有保足，理赔时效性差且存在惜赔、拖赔的现象。二是监管不满意。从全国情况来看，各地凡是经营农险的公司，虚假理赔、虚假承保在少数地方是普遍存在的，在全国所有的地方都时有发生。三是政府不满意。很多公司在没有财政支持的情况下，不愿意做农险，一旦有了财政资金的支持，就拼命去抢，抢完之后就躺在政策上睡大觉。四是农险经办机构自身员工也不满意。员工不满意超负荷的工作，收入又低，而且一旦出现问题，不管是农户的投诉还是监管部门的处罚，都是一线员工首当其冲被问责。

商业保险公司经办农业保险的制度设计初衷即在于发挥保险机构的专业优势，通过风险经营实现农业灾害损失的空间（未受灾农户弥补受灾农户）、时间（丰年弥补歉年）分布均衡，维持农业生产的稳定性。落实四部委指导意见（财金2019年102号）精神、推动农业保险高质量发展，更是需要优化农业保险政策和操作层面的制度设计，重点发挥保险公司在产品设计、风险管理等核心业务领域优势，构建与基层农业部门等协办机构各司其职、各尽所能的政策性农业保险工作局面。

（一）政策层面建议

一是建议中央财政补贴采取差异化政策。我国人口大国的国情决定了，粮食尤其是口粮自给自足是我国国家安全的重要组成部分，划定18亿亩耕地红线也是从国家层面对粮食安全考虑的战略举措。农业保险作为农业生产支持政策工具，其补贴政策设计应综合考虑各省对国家粮食安全的重要性和地方财政实力两方面差异，采取差异化的补贴支持政策。对北京、上海等地方财政实力强、粮食大量依靠调入的省份，可以考虑完全或较大比例由地方财政自筹；对于黑龙江、内蒙古等粮食调出大省、财政弱省，对国家粮食安全具有重要战略意义，由中央财政全额承担。这样，有利于降低农业大省地方财政压力，调动地方政府的农业保险工作积极性，促进农业保险扩大承保覆盖面，提升对粮食安全的保障程度。

二是建议将农业保险补贴明确分为风险保费补贴和经营费用补贴。农业保险保费由各级财政风险保费补贴和农户自行缴纳两部分构成，仅用于灾后损失补偿，丰年结余全部以准备金形式留存，以备弥补歉年亏损，不计入公司应税所得。经营费用补贴则用于保险公司农业保险承保理赔相关的费用支出，按照风险保费的一定比例设定（美国为18.5%），亏损不补、结余不收，并给予一定税收优惠，激励经办公司加强费用管控。一方面，纯风险保费赔付率反映实际风险损失状况，地区、年份、公司间具有一定可比性，有利于汇集积累赔付数据资料，开展农业保险风险区划研究，建立与风险状况挂钩的农险保费厘定和调整机制。另一方面，经营费用亏损不补、结余不收，有利于公司挖掘自身潜力严格费用管控。同时，经营费用也可作为量化指标，纳入农业保险经办机构招标条件，有利于节约整体经营费用。

（二）操作层面建议

一是建议优化调整农业保险协办工作机制。目前，依托基层农业部门（主要是农经系统）人员协助开展的制度设计本身是具有合理性的，但单独依靠公司与协办人员签订合同方式加以约束很难有效执行，具有较大的管控和道德风险，需要调整制度安排。建议出台农业保险经营费用规章，明确农业保险经营费用补贴的用途范围，明确协办机构、人员费用列支标准，细化政府考核监督责任，将农业保险协办工作内化为基层农业部门的职责，并明确按照一定业务量给予相应费用补贴，有助于形成保险公司与基层农业部门加强协作开展农业保险、共同接受基层政府农户共同监督的良好局面。

二是建议针对规模经营主体开展区域产量保险。当前我国现代农业经营规模化、集约化经营趋势初步显现，黑龙江更是走在现代农业发展的前沿。尤其垦区农场地块普遍较大，一块地对应多个种植农户，当前成本保险模式下区分各户间损失程度高低的操作成本极高，现实中很难实现定损到户。而且保险公司定损的专业性和与农户间存在的信息不对称导致公司定损理赔结果容易受到农户质疑，产生赔付纠纷。为此建议针对较大规模经营主体，如垦区农场、一定规模以上的农民专业合作社，允许开办区域（农场、合作社）产量保险。由农场（或管理区）或合作社整体投保、不区分到农户，约定产量参照以往年份平均产量确定，定损主要依靠遥感卫星技术及收获前选点抽测等技术手段，必要时可引入农调队等专业力量进行实际测产，以提高测产准确性。减产程度达到赔付标准的即按照保险合同约定将全部赔款支付到农场或合作社。一方面，可以大幅降低农险承保理赔环节工作量和费用；另一方面，基层农业管理部门和农户最熟悉具体的受灾情况，赔付金额一定的情况下，农户之间获偿利益此消彼长产生相互监督效应，有利于防范操作中的道德风险。